背景
環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目作為近兩年“大熱”的一類(lèi)PPP項(xiàng)目，其實(shí)施內(nèi)容包括垃圾清掃保潔、垃圾分類(lèi)、垃圾中轉(zhuǎn)、垃圾運(yùn)輸、垃圾終端處理等各個(gè)環(huán)節(jié)。因其初始投資規(guī)模相對(duì)較低、項(xiàng)目預(yù)期現(xiàn)金流穩(wěn)定、實(shí)施效果良好等諸多因素而備受投資人和地方政府青睞。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止2019年3月31日財(cái)政部綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)中有107個(gè)環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目，占總?cè)霂?kù)項(xiàng)目數(shù)量的1.21%，其中有67.3%的項(xiàng)目已進(jìn)入執(zhí)行階段，項(xiàng)目落地率較高。
作為典型的“強(qiáng)運(yùn)營(yíng)”行業(yè)，環(huán)衛(wèi)行業(yè)高效優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)出依賴于運(yùn)營(yíng)期的項(xiàng)目公司的專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)與地方行業(yè)主管部門(mén)的良好監(jiān)管。考慮到環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目往往涉及內(nèi)容繁多、運(yùn)營(yíng)內(nèi)容細(xì)致，客觀、全面地實(shí)現(xiàn)環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核具有一定難度。如此大量的項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段，無(wú)疑給地方行業(yè)主管部門(mén)的監(jiān)管工作帶來(lái)一定挑戰(zhàn)。下文中，筆者即以個(gè)人項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，淺談對(duì)環(huán)衛(wèi)類(lèi)PPP項(xiàng)目績(jī)效考核中的重難點(diǎn)問(wèn)題的看法。
一、考核內(nèi)容如何選取
筆者認(rèn)為：環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核內(nèi)容應(yīng)與項(xiàng)目本身的運(yùn)營(yíng)內(nèi)容相契合。具體觀點(diǎn)如下：
考核內(nèi)容應(yīng)全面覆蓋運(yùn)營(yíng)內(nèi)容，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目產(chǎn)出。PPP項(xiàng)目的最終導(dǎo)向是公共服務(wù)的優(yōu)良供給與高效產(chǎn)出。因此項(xiàng)目的產(chǎn)出水平應(yīng)作為績(jī)效考核的重點(diǎn)予以實(shí)施。目前部分環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目中，由于技術(shù)更新發(fā)展，智能環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)、垃圾前端分類(lèi)已廣泛運(yùn)用，項(xiàng)目的產(chǎn)出內(nèi)容與形式隨之多樣化與復(fù)雜化。相信未來(lái)隨著現(xiàn)代技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展，將有更多機(jī)械化、數(shù)字化、現(xiàn)代化的方式運(yùn)用于環(huán)衛(wèi)行業(yè)。因此，如要針對(duì)性地開(kāi)展項(xiàng)目績(jī)效考核，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的具體實(shí)施方法與技術(shù)，動(dòng)態(tài)地、分門(mén)別類(lèi)地設(shè)置考核要求、扣分標(biāo)準(zhǔn)及修復(fù)要求，全面覆蓋環(huán)衛(wèi)一體化運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)的道路清掃保潔效果、水域面積清掃保潔效果等項(xiàng)雖然能直觀第反映出環(huán)境的“干凈程度”，但也僅作為考核的一部分內(nèi)容予以實(shí)施。智能環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)、垃圾前端分類(lèi)、滲濾液處理、垃圾清運(yùn)轉(zhuǎn)運(yùn)等內(nèi)容均應(yīng)作為考核內(nèi)容的重要組成部分。只有全面覆蓋運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的績(jī)效考核方案，才能更加客觀、全面地展現(xiàn)項(xiàng)目真實(shí)的運(yùn)營(yíng)績(jī)效產(chǎn)出水平。
績(jī)效考核除應(yīng)考核項(xiàng)目產(chǎn)出，還應(yīng)關(guān)注項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)過(guò)程實(shí)施與人員管理。環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目實(shí)施效果的優(yōu)劣不僅體現(xiàn)在直觀的保潔程度上，其持久效率的提升更依賴于項(xiàng)目公司內(nèi)部的有序管理、人員的妥善安排以及規(guī)范的實(shí)施過(guò)程。因此，對(duì)項(xiàng)目公司內(nèi)部的制度考核、一線環(huán)衛(wèi)人員薪酬與保險(xiǎn)的安排、規(guī)范的實(shí)施過(guò)程監(jiān)管等管理層面的考核具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。只有項(xiàng)目公司內(nèi)部管理井然有序、各級(jí)人員的基本勞動(dòng)報(bào)酬得到滿足，各項(xiàng)操作規(guī)范有序，同時(shí)從結(jié)果與過(guò)程兩個(gè)維度同時(shí)實(shí)施考核，方能保證全生命周期范圍內(nèi)的監(jiān)管，防范眾多潛在運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而保證項(xiàng)目的各項(xiàng)工作有序開(kāi)展，項(xiàng)目的整體運(yùn)營(yíng)效率提升。
如此多措并舉，多管齊下，方能比較完善、客觀地實(shí)施項(xiàng)目績(jī)效考核，反應(yīng)項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)水平及項(xiàng)目產(chǎn)出狀況。
二、考核覆蓋度如何確定
考核覆蓋度分為空間覆蓋度與時(shí)間覆蓋度。此處覆蓋度特指空間覆蓋度，即每次績(jī)效考核時(shí)覆蓋的運(yùn)營(yíng)范圍占全部運(yùn)營(yíng)范圍的比例。環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目往往服務(wù)范圍較大，涉及內(nèi)容繁雜。政府方對(duì)考核覆蓋度的選擇將直接影響項(xiàng)目的績(jī)效考核結(jié)果。實(shí)踐中，多有投資人反饋，政府方因“某個(gè)街道幾處不干凈而反復(fù)扣分”，最終導(dǎo)致項(xiàng)目整體得分較低的情形。
針對(duì)上述問(wèn)題，筆者認(rèn)為：考核覆蓋度代表了績(jī)效考核的樣本數(shù)量取值。依據(jù)統(tǒng)計(jì)學(xué)原理，樣本只有達(dá)到一定數(shù)量，其特征代表總體特征方具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義。因此，為全面、客觀反映項(xiàng)目績(jī)效產(chǎn)出水平，環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目的考核覆蓋度應(yīng)達(dá)到合理水平。雖然各個(gè)項(xiàng)目差異較大，考核覆蓋度要求不宜一概而論，但仍有部分共性原則可供借鑒：
考核覆蓋度應(yīng)以全年考核覆蓋所有服務(wù)范圍為原則制定，力求每個(gè)運(yùn)營(yíng)年內(nèi)的考核范圍覆蓋全部的運(yùn)營(yíng)范圍；
考核覆蓋度應(yīng)與單次考核耗時(shí)匹配。如項(xiàng)目服務(wù)面積較小，單次考核耗時(shí)較少，則每次考核的覆蓋度可相應(yīng)提升；反之則應(yīng)適當(dāng)降低考核覆蓋度；
考核覆蓋度應(yīng)針對(duì)不同考核內(nèi)容區(qū)別對(duì)待。如針對(duì)垃圾中轉(zhuǎn)站滲濾液的污染物指標(biāo)以及排放情況、特殊地區(qū)清掃保潔情況等內(nèi)容，應(yīng)在每次考核時(shí)均覆蓋，而針對(duì)其他內(nèi)容，則可采取“隨機(jī)抽取”的方式予以確定。
遵循上述原則，同時(shí)根據(jù)具體項(xiàng)目的實(shí)際情況合理制定考核覆蓋度要求，是提升績(jī)效考核效率、全面客觀反映績(jī)效產(chǎn)出的重要步驟。
三、考核頻次如何確定
考核頻次是指單位時(shí)間內(nèi)績(jī)效考核的實(shí)施次數(shù)，是考核覆蓋度時(shí)間維度的表征?？己祟l次直接決定著政府方考核人員的工作強(qiáng)度，也對(duì)考核結(jié)果有重大影響。同時(shí)，因績(jī)效考核涉及政府方與項(xiàng)目公司的雙向溝通，其實(shí)施頻次也直接影響著項(xiàng)目公司正常運(yùn)營(yíng)。因此，考慮頻次的科學(xué)制定具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。
針對(duì)此問(wèn)題，筆者認(rèn)為：考核頻次的選擇應(yīng)根據(jù)每個(gè)項(xiàng)目的服務(wù)面積、涉及內(nèi)容以及政府方考核人員安排等因素綜合確定，有部分共性原則可供政府方與項(xiàng)目公司在制定、細(xì)化績(jī)效考核內(nèi)容時(shí)參考：
考核頻次應(yīng)與工作周期相適應(yīng)。如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活垃圾清理項(xiàng)目，因涉及自然村落數(shù)量較多，政府方要求項(xiàng)目公司一周清掃一次。則考核頻次不應(yīng)高于一周一次。
考核頻次應(yīng)與單次考核耗時(shí)匹配。如項(xiàng)目服務(wù)面積較小，單次考核耗時(shí)較少，則每次考核頻次可相應(yīng)提升；反之則應(yīng)適當(dāng)降低考核頻次；
考核頻率可針對(duì)不同考核內(nèi)容區(qū)別對(duì)待。如：根據(jù)區(qū)域的保潔重要性，政府方將垃圾清掃保潔區(qū)域分為一、二、三級(jí)（重要性遞減），則考核頻次可針對(duì)不同等級(jí)的區(qū)域面積區(qū)別設(shè)置。針對(duì)項(xiàng)目公司人員日常配合程度等事項(xiàng)則可隨時(shí)據(jù)實(shí)予以扣分，不應(yīng)受考核頻次限制。
遵循上述原則，結(jié)合項(xiàng)目本身特性制定考核頻次，是制定與實(shí)施績(jī)效考核方案的重要環(huán)節(jié)。
四、績(jī)效扣罰如何適度
所謂績(jī)效扣罰，即政府方針對(duì)項(xiàng)目公司績(jī)效考核扣分時(shí)給予的罰金，其程度多體現(xiàn)為每扣一分，政府方在付費(fèi)金額上的調(diào)整。不同于眾多其他基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)行業(yè)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)，環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)成本具有較大比例的“剛性支出”。舉例來(lái)說(shuō)，在當(dāng)前技術(shù)條件下，各地均存在大量無(wú)法實(shí)現(xiàn)機(jī)械化作業(yè)的背街小巷、鄉(xiāng)村地區(qū)，而上述地區(qū)的環(huán)衛(wèi)作業(yè)依然主要依賴人工。依據(jù)國(guó)家住建部及各省住建廳的環(huán)衛(wèi)保潔人工勞動(dòng)定額，一定標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)衛(wèi)保潔效果與固定數(shù)量的人員相匹配的。而實(shí)踐中，上述人員數(shù)量雖有波動(dòng)空間但范圍十分有限。針對(duì)前述數(shù)量的人員，其每年的人員工資及相關(guān)福利、保險(xiǎn)需遵循當(dāng)?shù)刈畹托匠甏龅南拗?，因此?xiàng)目公司每年的運(yùn)營(yíng)成本中，人員工資福利、保險(xiǎn)作為剛性支出，優(yōu)化空間較小。
針對(duì)項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)維護(hù)狀況，如政府方績(jī)效扣罰尺度過(guò)大，因可能出現(xiàn)部分項(xiàng)目績(jī)效產(chǎn)出不達(dá)標(biāo)而扣罰金額過(guò)高，導(dǎo)致項(xiàng)目公司每年獲取的政府方付費(fèi)不足以覆蓋其運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本，則項(xiàng)目公司將無(wú)力繼續(xù)實(shí)施當(dāng)?shù)氐沫h(huán)衛(wèi)運(yùn)營(yíng)維護(hù)工作，最終的結(jié)果無(wú)外乎績(jī)效產(chǎn)出越來(lái)越差或項(xiàng)目公司退出，政府方與項(xiàng)目公司均承受損失的“雙輸局面”。但是，如政府方績(jī)效獎(jiǎng)懲尺度過(guò)小，則項(xiàng)目公司將對(duì)此不敏感，有較大可能沒(méi)有動(dòng)力改善運(yùn)營(yíng)水平，提高環(huán)衛(wèi)作業(yè)效果，最終的結(jié)果同樣是績(jī)效產(chǎn)出 較差，PPP項(xiàng)目實(shí)施效果同樣不盡如人意。
針對(duì)上述問(wèn)題，筆者有以下觀點(diǎn)，可供讀者參考：
績(jī)效考核的目的不是處罰項(xiàng)目公司，而是改善項(xiàng)目實(shí)施效果。
政府方對(duì)項(xiàng)目公司實(shí)施績(jī)效考核，其目的是激勵(lì)、督促項(xiàng)目公司改善其運(yùn)營(yíng)狀況，最終提高項(xiàng)目產(chǎn)出，達(dá)到政府方與項(xiàng)目公司的雙贏局面。如一味追求處罰項(xiàng)目公司而導(dǎo)致其無(wú)法覆蓋自身成本，則最終的結(jié)果無(wú)疑是“越罰越差、越差越罰”的惡性循環(huán)。因此，探究如何通過(guò)績(jī)效考核實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目公司的有效激勵(lì)，是績(jī)效考核處罰的根本目的。
處罰應(yīng)針對(duì)項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)，而不應(yīng)針對(duì)項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本。
因績(jī)效考核處罰的目的是激勵(lì)項(xiàng)目公司改善運(yùn)營(yíng)水平，因此其處罰的對(duì)象應(yīng)是項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)。即：政府方對(duì)項(xiàng)目公司的績(jī)效考核罰金，不應(yīng)觸及其運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本，避免出現(xiàn)因政府方處罰導(dǎo)致某年項(xiàng)目公司所得服務(wù)費(fèi)低于其運(yùn)營(yíng)成本的情況。但是，針對(duì)項(xiàng)目公司連續(xù)數(shù)次考核得分低于某個(gè)閾值（如60分）的個(gè)別情形，政府方應(yīng)通過(guò)乙方違約、提前終止補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制予以解決。
績(jī)效考核處罰可遵循“得分越低、處罰越重”的原則進(jìn)行。
基于改善項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)的考核出發(fā)點(diǎn)，績(jī)效考核處罰時(shí)應(yīng)遵循“得分越低、處罰越重”的原則實(shí)施。例如：考核得分60~70分時(shí)，每扣1分所扣除的罰金應(yīng)比80~90分每扣1分所扣的罰金金額高。如此實(shí)施，可激勵(lì)項(xiàng)公司績(jī)效考核得分維持在較高水平上。
績(jī)效扣罰尺度應(yīng)是動(dòng)態(tài)調(diào)整的
績(jī)效扣罰的目的是為了改善項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)狀況，因此只有充分了解項(xiàng)目的真實(shí)運(yùn)營(yíng)情況，根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中各類(lèi)缺陷可能發(fā)生的頻率及其影響，結(jié)合行業(yè)的最新標(biāo)準(zhǔn)，方能制定操作性與適用性較強(qiáng)的扣罰尺度。環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目由于其運(yùn)營(yíng)內(nèi)容細(xì)致繁瑣，采購(gòu)前的績(jī)效考核方案往往“不接地氣”。進(jìn)入執(zhí)行階段后，政府方與項(xiàng)目公司需根據(jù)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)情況而對(duì)績(jī)效扣罰尺度進(jìn)行周期性調(diào)整（如一年一調(diào)整），以使得扣罰尺度適應(yīng)行業(yè)的最新要求與項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)狀況。
五、是否建立容錯(cuò)機(jī)制
所謂容錯(cuò)機(jī)制，是指在政府方發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目公司某些區(qū)域現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)不達(dá)標(biāo)而扣分時(shí)，可適當(dāng)給予項(xiàng)目公司一定時(shí)限，允許其在此期間改善處理上述缺陷。如完成，政府方可酌情不對(duì)上述情形扣分。之所以有容錯(cuò)機(jī)制的存在，是因?yàn)榄h(huán)衛(wèi)作業(yè)保潔具有周期性和間斷性，而績(jī)效考核的時(shí)間可能處在兩次環(huán)衛(wèi)作業(yè)的間隔期間。此時(shí)考核出現(xiàn)的問(wèn)題不應(yīng)完全歸咎于項(xiàng)目公司。舉例來(lái)說(shuō)，如某農(nóng)村生活垃圾治理PPP項(xiàng)目要求項(xiàng)目公司每日清掃鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一次，而某次考核時(shí)當(dāng)日清掃已經(jīng)結(jié)束，考核人員檢查到的散落垃圾為清掃完成后所產(chǎn)生。則此時(shí)根據(jù)散落的垃圾直接扣除項(xiàng)目公司績(jī)效考核得分不盡合理。
針對(duì)此問(wèn)題，筆者認(rèn)為：建立容錯(cuò)機(jī)制具有一定合理性。實(shí)施環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目績(jī)效考核時(shí)，如政府方考核人員檢查到某個(gè)扣分點(diǎn)，應(yīng)在書(shū)面記錄扣分依據(jù)的同時(shí)，立刻通知項(xiàng)目公司相關(guān)情況。如項(xiàng)目公司可在指定時(shí)限內(nèi)（如2小時(shí)）妥善處理前述記錄扣分點(diǎn)，政府方可酌情不對(duì)該點(diǎn)進(jìn)行扣分。通過(guò)上述機(jī)制設(shè)立，項(xiàng)目公司將擁有一定的容錯(cuò)空間與改正機(jī)會(huì)，能夠有更大的空間、更足的動(dòng)力改善項(xiàng)目的整體運(yùn)營(yíng)水平。項(xiàng)目績(jī)效考核更加符合“改善項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)狀況”的根本目的。
六、是否建立獎(jiǎng)懲機(jī)制
所謂獎(jiǎng)懲機(jī)制，是指在績(jī)效考核項(xiàng)中不僅設(shè)置扣分項(xiàng)，也應(yīng)在合理情況下酌情補(bǔ)充加分項(xiàng)。此機(jī)制是對(duì)“只罰不獎(jiǎng)”的傳統(tǒng)考核的突破，目前已在部分環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目中實(shí)施。針對(duì)是否應(yīng)在績(jī)效考核中設(shè)置獎(jiǎng)懲機(jī)制的問(wèn)題，筆者認(rèn)為：環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核內(nèi)容細(xì)化調(diào)整是政府方與項(xiàng)目公司雙向溝通的結(jié)果。在雙方同意的前提下，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制具有一定合理性，可在績(jī)效考核實(shí)施中適當(dāng)采納。具體來(lái)講，可在績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)中設(shè)置動(dòng)態(tài)調(diào)整的扣/得分機(jī)制，即項(xiàng)目績(jī)效考核秉承“有獎(jiǎng)有罰”的原則。如在公眾反饋中設(shè)置：項(xiàng)目獲得當(dāng)?shù)刂髁髅襟w表彰且考證屬實(shí)、或項(xiàng)目受到上級(jí)主管部門(mén)嘉獎(jiǎng)時(shí)，政府方應(yīng)對(duì)項(xiàng)目公司適當(dāng)予以獎(jiǎng)勵(lì)。通過(guò)此舉，可激勵(lì)項(xiàng)目公司努力改善其運(yùn)營(yíng)狀況與項(xiàng)目產(chǎn)出，有利于項(xiàng)目的整體產(chǎn)出水平提升，與“改善項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)狀況”的根本目的相契合。
七、結(jié)語(yǔ)
環(huán)衛(wèi)類(lèi)PPP項(xiàng)目因其強(qiáng)運(yùn)營(yíng)屬性、涉及內(nèi)容細(xì)致、現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)情況復(fù)雜而較難開(kāi)展有效的績(jī)效考核。但不可否認(rèn)，項(xiàng)目的績(jī)效考核實(shí)施仍有部分共性原則可以借鑒。希望筆者上文所述對(duì)各地妥善開(kāi)展環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目績(jī)效考核提供一定借鑒，提升項(xiàng)目整體績(jī)效產(chǎn)出水平。
【來(lái)源：中國(guó)環(huán)衛(wèi)科技網(wǎng)】
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